Samstag, 29. Oktober 2016

Ein Monopol ist ein Monopol - oder doch nicht. Der Fernbusmarkt und der Attentismus des Bundeskartellamts

Von Stefan Sell
Während bis Ende 2012 aufgrund eines aus den 1930er Jahren stammenden Verbots Fernbuslinien Fahrgäste innerhalb Deutschlands bis auf wenige Ausnahmen nicht befördern durften, ist der Fernbusverkehr in Deutschland - erst - seit Anfang 2013 weitgehend liberalisiert. Danach hat sich der junge Fernbusmarkt mit großer Dynamik entwickelt. Mit viel Elan traten einige Unternehmen in den neuen Markt ein. DeinBus.de, MeinFernbus, Flixbus, dazu Berlin Linien Bus (BLB), das schon vor der Marktliberalisierung mit einer Ausnahmeregelung in begrenztem Maße Fernbusverkehr anbot, sowie city2city, eine Tochter des britischen Bahnbetreibers National Express. Eine ganze Reihe von Anbietern versuchte, den Markt zu erobern. Die Post startete gemeinsam mit dem ADAC ihr Angebot im Herbst 2013. Zeitweise zählten Marktbeobachter mehr als 40 Anbieter, berichtet Matthias Breitinger in seinem Artikel Ende eines harten Kampfes: »Das Angebot traf auf großes Interesse: Die Zahl der Fahrgäste wuchs binnen Kurzem gewaltig – von 8,2 Millionen im Jahr 2013 auf 20 Millionen im vorigen Jahr. Das sind zwar immer noch nur ein Bruchteil der 131 Millionen, die 2015 den Fernverkehr der Eisenbahn nutzten. Doch der kräftige Anstieg der Fernbuskundenzahl verwundert nicht. Schließlich galten die Fahrten als unglaublich günstig, insbesondere im Vergleich zu den Tickets der Deutschen Bahn.«
Eine Erfolgsgeschichte der Liberalisierung. Allerdings begann ebenfalls schnell das, was die Ökonomen Konsolidierung des Marktes nennen.

Und die Preise haben sich als zentrale Stellschraube für die kurze Expansionsgeschichte des noch jungen Marktes erwiesen, wie Breitinger illustriert:
»Und je mehr Anbieter in den Markt kamen, umso mehr gingen die Preise nach unten. 2013 etwa zahlte man für die Fahrt von Berlin nach Köln um die 22 Euro, ein Jahr später gab es für diese Strecke schon Tickets ab 15 Euro. Wer die Preise verglich, kam für unter 7 Euro von Berlin nach Hamburg oder für 3,50 Euro von Stuttgart nach München. Nicht nur Studenten, die am Wochenende von der Uni- in die Heimatstadt fuhren, wählten vor allem aus Kostengründen den Fernbus. Auch Ältere entdeckten den Kostenvorteil und nahmen die längere Fahrzeit der Busse gegenüber einem ICE in Kauf.«
Nun muss man nicht wirklich mathematisch begabt sein, um nachzuvollziehen, dass es sich offensichtlich um Kampfpreise handeln muss, denn schon die Kostendeckung wird bei dem Niveau unrealistisch und von Gewinnpotenzial kann man nicht ernsthaft ausgehen. Von daher kann das hier nicht überraschen:
»Im harten Kampf um Kunden und Marktanteile wurden die Tickets teilweise regelrecht verramscht, kostendeckend arbeitet keiner der Fernbusanbieter. Das ruinöse Preisdumping blieb nicht folgenlos: Schon bald verschwand city2city wieder, Deinbus.de stand vor der Insolvenz, der ADAC stieg aus dem gemeinsamen Projekt mit der Post aus. Schließlich fusionierte Flixbus 2015 mit MeinFernbus und übernahm kürzlich das gesamte kontinentaleuropäische Geschäft des britischen Anbieters Megabus.« 
Es setzte schnell der bekannte Verdrängungswettbewerb ein.  Und das vorläufige Ende dieser Entwicklung: Flixbus schnappt sich Postbus: „Mit dem Erwerb des Postbus-Angebots stärken wir bewusst unser Kerngeschäft in Deutschland“, wird Flixbus-Geschäftsführer André Schwämmlein zitiert. Und es geht aus Sicht von Flixbus um eine sinnvolle Erweiterung des Portfolios: „Während wir durch unsere Positionierung vor allem ein junges, online-affines Publikum ansprechen, hat die Post durch offline Vertriebskanäle auch Senioren oder Familien erreicht“. Zusammen mit Postbus kommt Flixbus jetzt auf einen Marktanteil von 80 Prozent.
Und das nächste Aus eines noch verbliebenen Anbieters könnte demnächst auf der Tagesordnung stehen: Die Bahn, die selbst auch Fernbusse betreibt, will das Angebot auf den Prüfstand stellen – wegen des hohen Wettbewerbsdrucks. Bahnchef Rüdiger Grube hatte bereits erklärt, er werde den "Blödsinn" nicht mehr lange mitmachen.

Ein Marktanteil von 80 Prozent? Da wird sich jeder Erstsemester die Augenreiben und die berechtigte Frage in den Raum stellen: Ist das nicht ein Monopol? Hätte das Bundeskartellamt eine solche Übernahme nicht untersagen müssen? Um die Verbraucher zu schützen - beispielsweise vor diesen von Breitinger bereits in Aussicht gestellten Folgen:
»Der Kunde wird's spüren: Die Ticketpreise werden steigen. Noch lässt es sich für sieben oder acht Euro von Hamburg nach Berlin fahren – wer auf Dauer kostendeckend fahren will, müsste mehr als das Doppelte verlangen. Die Zeit der unverschämt niedrigen Kampfpreise dürfte vorbei sein, schließlich will auch der geduldigste Investor im Rücken irgendwann einmal Gewinne sehen.«
Aber das Bundeskartellamt tut - nichts. Selbst der renommierte Wettbewerbsökonom Justus Haucap sagt: "Angesichts des Marktanteils von mehr als 80 Prozent wäre es nicht schlecht gewesen, wenn die Fusion von Flixbus und Postbus wenigstens geprüft worden wäre."

Warum machen die Wettbewerbshüter dann nichts? Wollen wie nicht, können die nicht, dürfen die nicht? Benedikt Müller versucht eine Antwort zu geben und die bezieht sich auf das Nicht-Können: Warum das Kartellamt die Fernbus-Fusion nicht genehmigen muss: »Bundeskartellamt konnte im Fall Flixbus und Postbus nicht handeln. Und das wussten die Firmen genau, als sie die Behörde über die Fusion informierten. Denn das Kartellamt prüft Zusammenschlüsse erst, wenn die beteiligten Firmen eine gewisse Größe erreicht haben. Gemessen wird diese ausschließlich am weltweiten Umsatz beider Unternehmen. Dieser muss mindestens 500 Millionen Euro betragen; davon müssen 25 Millionen Euro in Deutschland erwirtschaftet werden.«

Ganz offensichtlich geht es hier um den § 35 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB): Dort heißt es unter der Überschrift "Geltungsbereich der Zusammenschlusskontrolle" im Absatz 1 des § 35 GWB:
(1) Die Vorschriften über die Zusammenschlusskontrolle finden Anwendung, wenn im letzten Geschäftsjahr vor dem Zusammenschluss
1. die beteiligten Unternehmen insgesamt weltweit Umsatzerlöse von mehr als 500 Millionen Euro und
2. im Inland mindestens ein beteiligtes Unternehmen Umsatzerlöse von mehr als 25 Millionen Euro und ein anderes beteiligtes Unternehmen Umsatzerlöse von mehr als 5 Millionen Euro
erzielt haben.
Das passt aber im vorliegenden Fall nicht. Dass Flixbus diese Schwelle locker unterschreitet, liegt am Geschäftsmodell: Die junge Firma besitzt keine eigenen Busse, sondern beauftragt mittelständische Busunternehmen, im Namen und Anstrich von Flixbus durch das Land zu fahren, so Müller in seinem Artikel. Man muss sich Flixbus also eher als eine Plattform vorstellen: »Flixbus macht Werbung, verkauft Fahrkarten und erhält dafür eine Provision von den Busunternehmen. Deshalb ist der Umsatz von Flixbus geringer als die Summe aller vermittelten Fahrten. Das junge, nicht börsennotierte Unternehmen veröffentlicht seinen Umsatz bislang nicht. Doch fest steht: Wer für 22 Euro von Berlin nach München fährt, zahlt letztlich nur ein paar Euro in die Flixbus-Kasse. So erscheint das Unternehmen auf dem Papier kleiner, unbedeutender, als es vielleicht ist.«

Auch Christian Schlesinger geht der Frage nach: Warum 80 Prozent Marktanteil kein Monopol sind. Und er verweist auf die Intention des Gesetzgebers, mit den hohen Umsatzschwellen eine Art Welpenschutz zu implementieren:
Es gibt gute Gründe für die hohen Umsatzschwellen. „Der Gesetzgeber hat das bewusst so gewollt, damit sich kleine und junge Märkte entwickeln können“, sagt Kartellrechtler Dario Struwe von der Frankfurter Kanzlei FPS. „Dies kann dann eben dazu führen, dass einige Unternehmen eine Dominanz aufbauen.“
500 Millionen Euro weltweiter Umsatz wirken letztlich willkürlich. Andere Länder ziehen niedrigere Grenzen. Und Schlesinger stellt eine weitere interessante Frage: Was wäre, wenn die Umsatzschwellen niedrig lieber würden und das Bundeskartellamt prüfen könnte und auch müsste. Wäre das dann untersagt worden?
Die Wettbewerbshüter prüfen zunächst die Größe des relevanten Marktes. Hier scheint die Lage eindeutig zu sein, denn Flixbus kommt im Fernbusmarkt auf einen Marktanteil von 80 Prozent.

Schauen wir wieder ins Gesetz, dann findet man im § 18 GWB unter der Überschrift "Marktbeherrschung" die folgende Formulierung:
(1) Ein Unternehmen ist marktbeherrschend, soweit es als Anbieter oder Nachfrager einer bestimmten Art von Waren oder gewerblichen Leistungen auf dem sachlich und räumlich relevanten Markt
1. ohne Wettbewerber ist,
2. keinem wesentlichen Wettbewerb ausgesetzt ist oder
3. eine im Verhältnis zu seinen Wettbewerbern überragende Marktstellung hat.
Und im Absatz 4 statuiert das Gesetz folgende Quantifizierung:
(4) Es wird vermutet, dass ein Unternehmen marktbeherrschend ist, wenn es einen Marktanteil von mindestens 40 Prozent hat. 
Die 80 Prozent liegen weit über dieser Stelle Schwelle. Also alles klar? So einfach ist es dann auch wieder nicht, führt Schlesinger aus:
»Doch ist gibt Zweifel, ob der reine Blick auf das Geschäft mit den Fernbussen den Markt in angemessener Weise abgrenzt. Rechtlich gesehen klopfen Kartelljuristen einen relevanten Markt immer nach räumlichen und sachlichen Erwägungen ab. Die örtliche Marktabgrenzung dürfte unstrittig sein: Der deutsche Markt für Personenbeförderung.
Aber bei der sachlichen Abgrenzung ist die Bewertung schwieriger. Flixbus argumentiert, in Konkurrenz zum Luft-, Schienen- und motorisierten Individualverkehr zu agieren. Allein die zig Millionen Autofahrer, die täglich in ihr Auto steigen, um ans Ziel zu kommen, würden den Markt für die Personenbeförderung also aufblähen. Die 80 Prozent Marktanteil von Flixbus bei den Fernbussen seien deshalb in Wahrheit ein Minderheitsanteil. „Bahn und Fernbus haben selbst zusammen nur einen Anteil von 15 Prozent im Gesamtverkehrsmarkt“, argumentiert Flixbus-Chef André Schwämmlein.«
Das kann man natürlich anders sehen und wieder wird der Kartellrechtler Dario Struwe zitiert:
„Es gibt gute Argumente, den Markt enger zu ziehen“, sagt Kartellrechtler Struwe. Man könnte allein schon differenzieren zwischen Endverbrauchern und Geschäftsreisenden. Für berufliche Vielflieger sind Fernbusse keine ernsthafte Alternative, genauso wenig wie für Vielfahrer mit dem Zug oder Autofahrer. Fernbusse konkurrierten also allenfalls mit den Mitfahrgelegenheiten. „Es kann daher gut sein, dass das Kartellamt zu dem Ergebnis käme, dass Flixbus in Teilmärkten eine marktbeherrschende Stellung innehat und reguliert werden müsste.“ 
Fazit: Flixbus hat also zunächst Glück, dass es wegen der hohen Umsatzschwellen noch nicht in den engeren Fokus der Kartellbehörde gerät. Wahrscheinlich dürfte sich Flixbus sogar noch die Bustöchter der Deutschen Bahn einverleiben, ohne dass die Bonner Behörde aktiv würde.

Aber das ist alles nicht unproblematisch, ganz im Gegenteil. Das Politikmagazin "Panorama 3" berichtete am 13.09.2016 unter der Überschrift Die gefährliche Markt-Macht von Flixbus: »Flixbus dominiert den Fernbusmarkt mit über 80 Prozent - die Löhne der Busfahrer werden gedrückt, knapp kalkulierte Reisezeiten machen es schwer, Lenk- und Pausenzeiten einzuhalten.« Hier werden also die Auswirkungen auf der Angebotsseite gelegt, wobei wir uns an dieser Stelle an das Geschäftsmodell von Flixbus erinnern müssen, eben nicht mit eigenen Bussen auf dem Markt aufzutreten, sondern sich Busunternehmen bedienen, die für Flixbus fahren. Es geht hier also um Subunternehmer und da werden alle hellwach, die sich mit Arbeitsbedingungen beschäftigen (müssen).
Die "Buspartner" stellen die Busse, haben die Fahrer angestellt, sorgen für den Betrieb und die Wartung der Fahrzeuge. Ein Geschäft, das sich allerdings für viele Subunternehmer nicht lohnt. "Panorama 3" beschreibt die Untiefen des Geschäfts an einem Beispiel:
Wie verdienen die Busunternehmer bei Flixbus?
Vom Ticketpreis bekommen Busunternehmer (BU) 74%, Flixbus behält 26%. Ist der Bus leer, machen die BU kein Geschäft. Damit keine Engpässe entstehen, garantiert Flixbus einen Festpreis von 1,10€/km. Der Haken: Werden diese 1,10€ nicht schon über den Anteil des Ticketpreises erreicht, erhält der BU den Rest nur als "Liquiditätshilfe", als Darlehen. Verdient ein BU mehr als die garantierten 1,10€/km, muss er es an Flixbus zurückzahlen.
Nach Recherchen von Panorama 3 haben sich bei einigen BU Verbindlichkeiten im sechsstelligen Bereich bei Flixbus angestaut - aufgrund der niedrigen Preise kommen viele BU nicht mehr in die Gewinnzone.
In den vergangenen Monaten sind mehr als 20 Busunternehmer, die für Flixbus gefahren sind, ausgestiegen. Und es werden weitere aussteigen.

Der Preisdruck führt zu Kostendruck, der an die Busunternehmen weitergegeben wird und die reichen den weiter an die Beschäftigten, was sich dann in den Arbeitsbedingungen der Busfahrer niederschlägt:
»Der Druck, der auf den Subunternehmern lastet, ist gleichzeitig auch Druck auf den Busfahrern. Die müssen in den vorgegebenen Zeiten ankommen und dürfen dennoch ihre gesetzlich vorgeschriebenen Lenk- und Arbeitszeiten nicht überschreiten. Bei den engen Zeitplänen ist das schwer, sobald ein Stau dazwischen kommt kaum zu schaffen ... Dabei nutzen viele Fahrer schon Schlupflöcher aus: Steht ein Bus am ZOB wird oft auf dem digitalen Tacho Pause eingestellt, auch wenn der Fahrer die Zeit nutzt um Tickets zu verkaufen und den Fahrgästen beim Einladen zu helfen. Das wäre eigentlich Arbeitszeit, kann aber nur schwer kontrolliert werden.«
Und die in diesem Beitrag beschriebene Monopolisierung des Fernbusmarktes geht auch einher mit drastischen Konsequenzen für die Beschäftigten: Im Juni schluckte Flixbus den Konkurrenten Megabus. Für die Arbeitnehmer besonders bitter, denn Megabus hatte seine Mitarbeiter fest angestellt und laut Aussagen ehemaliger Angestellter auch sehr gut bezahlt. Deren Dienste werden nicht mehr benötigt.

Und für jeden, der noch denken mag, dass das alles zwar schlimm sein mag für die betroffenen Busfahrer, der möge sich klar machen, dass das Auswirkungen haben kann (und hat und wird) auf die Sicherheit des Busbetriebs. Und damit auf die Sicherheit der Fahrgäste. Spätestens dann wird das auch zum eigenen Thema.

(29.10.2016)

Foto: © Andrea Seemann / Fotolia