Dienstag, 31. Januar 2017

Der Euro - die einen fühlen sich bestätigt von den Widerworten vor 25 Jahren, die anderen sehen doch einen "optimalen Währungsraum"

Im Sommer 1992 lehnten sich Ökonomen öffentlich gegen die Beschlüsse einer Bundesregierung auf.  Am 11. Juni 1992, kurz nach der Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht,  wurde in der FAZ ein Manifest gegen den Vertrag von Maastricht veröffentlicht: Die währungspolitischen Beschlüsse von Maastricht: Eine Gefahr für Europa. Daran erinnert der Beitrag 25 Jahre nach dem Manifest deutscher Ökonomen: Plädoyer für eine verkleinerte Euro-Zone von Michael Rasch in der "Neuen Zürcher Zeitung". Initiiert wurde das Manifest von den VWL-Professoren Renate Ohr und Wolf Schäfer, unterzeichnet haben es insgesamt 62 Professoren. In der Denkschrift wird die Idee einer Währungsunion nicht grundsätzlich abgelehnt. Vielmehr werden die im Vertrag von Maastricht zur Erreichung des Ziels vorgesehenen Maßnahmen als unzureichend oder falsch angesehen. Die Beschlüsse von Maastricht würden ein konfliktarmes Zusammenwachsen in Europa gefährden. Das Manifest selbst besteht aus 11 Punkten. Bereits im Punkt 2 wird eine Kernthese formuliert, mit der sich die Ökonomen immer schon herumgeschlagen haben: »Eine funktionsfähige Wirtschafts- und Währungsunion erfordert als Vorbedingung eine dauerhafte – über mehrere Jahre hinweg nachgewiesene – Angleichung der relevanten Wirtschaftsstrukturen der Mitgliedsländer. Eine einmalige – stichtagsbezogene – und damit mehr oder weniger zufällige Erfüllung einzelner Kriterien ist kein Nachweis der erforderlichen Konvergenz.«

Neben der Kritik, dass die festgelegten Konvergenzkriterien zu weich seien und der Befürchtung, die Eintrittskriterien würden nur am fixierten Termin eingehalten und später verwässert werden, wurde ein fehlender Konsens in Europa, Preisstabilität als Priorität zu betrachten, beklagt und damit einhergehend die Gefahr einer unkontrollierten Inflation.
Und die Ökonomen befürchteten, dass der starke Konkurrenzdruck für die schwächeren Länder aufgrund ihrer geringeren Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit zu wachsender Arbeitslosigkeit führen würde. Daraus würde die Gefahr von Transferzahlungen im Sinn eines Finanzausgleichs resultieren. Eine Währungsunion wäre großen ökonomischen Spannungen ausgesetzt. Dass einige der Befürchtungen der Ökonomen damals durchaus reale Gestalt angenommen haben, wird wohl keiner abstreiten.

An dieser Stelle ein grundsätzlicher Blick auf das, was dazu geführt hat, dass wir heute den Euro als Zahlungsmittel in der Hand oder auf der Karte haben: Der Blick in die Wirtschaftsgeschichte zeigt, dass eine gemeinsame Währung so gut wie immer am Ende eines teilweise sehr langen und schwierigen Prozesses des Zusammenwachsens stand. Übertragen auf das Projekt einer gemeinsamen europäischen Währung wäre das dann ein Modell gewesen, das der sogenannten Krönungstheorie gefolgt wäre: Die Einführung einer gemeinsamen Währung soll die „Krönung“ der europäischen Integration sein und erst im Anschluss an eine vereinheitlichte Wirtschafts- und Finanzpolitik realisiert werden. Aber die gemeinsame Währung ist weit vor diesem Endpunkt ins Leben gerufen worden, das Modell der tatsächlichen Einführung der gemeinsamen Währung folgte eher der Vorstellung einer Lokomotivtheorie: Die gemeinsame Währung soll rasch eingeführt werden, da diese dann wie eine „Lokomotive“ die Vertiefung der Integration beschleunigen und somit auch aus Sachzwängen heraus zu einer schrittweisen Vereinheitlichung der Wirtschafts- und Finanzpolitik führen würde. An anderer Stelle wird auch von der Grundsteintheorie gesprochen, wie in dem Artikel Die Lebenslügen des Euro von Silke Wettach und Malte Fischer:
»Schon in den Siebzigerjahren träumten die Politiker von den Vereinigten Staaten von Europa. Um diesen Traum zu verwirklichen, plädierten sie dafür, die wirtschaftliche Integration durch eine gemeinsame Währung zu beschleunigen. Mit dieser sogenannten Grundsteintheorie setzten sie sich gegen die Vertreter der Krönungstheorie durch. Letztere warnten, eine gemeinsame Währung dürfe erst eingeführt werden, wenn die beteiligten Länder sich wirtschaftlich stark angeglichen haben.« 
Immer geht es um Konvergenz, also eine Angleichung der wirtschaftlich teilweise ganz erheblich voneinander abweichenden EU-Mitgliedsstaaten.

Nicht wirklich überraschend: Die Ökonomen, die das Manifest 1992 unterzeichnet haben, waren Anhänger der Krönungstheorie. Für sie war eine Währungsunion also erst am Ende eines langen wirtschaftlichen Annäherungsprozesses und nach Inkrafttreten einer politischen Union möglich und sinnvoll.

Ein Verständnis davon, wie es zum Euro hat kommen können, vermittelt dieser Beitrag des Wirtschaftshistorikers Werner Abelshauser:
Werner Abelshauser (2010): Die Erblast des Euro – eine kurze Geschichte der Europäischen Währungsunion, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 43/2010, S. 39-45
Mit dem Vertrag von Maastricht wurden Ende 1991 die Bedingungen für eine Europäische Währungsunion festgeschrieben - und die waren ja auch einer der Kernpunkte der Kritik der 62 Professoren. Dieser Vertrag war weit mehr als die gleichsam buchhalterische Regelung der Kriterien für einen damals noch zu schaffenden Euro. Über die grundsätzliche Dimension schreibt Werner Abelshauser:
»Der Vertrag von Maastricht ging im Ergebnis weit über die Forderung nach der Vollendung des Binnenmarktes hinaus. Er öffnete die EU dem globalen Wettbewerb, indem er den Mitgliedstaaten auferlegte, den Kapitalverkehr auch gegenüber Drittstaaten zu liberalisieren. Damit kehrte der Kapitalmarkt in Europa wieder zu dem Zustand zurück, der schon bis 1914 gegolten hatte, als Europa der Kern einer offenen, multilateralen und dynamischen Weltwirtschaft gewesen war. Der Vertrag war dazu gemacht, die letzten Hindernisse zu beseitigen, die der Fortsetzung der Globalisierung der Märkte noch im Wege standen. Er riss aber auch den letzten Damm ein, der die uneingeschränkte und unkontrollierte Herrschaft des globalen Finanzmarktkapitalismus noch verhindern konnte ... In Maastricht mauserte sich die Union von einer Schutzgemeinschaft nationaler Volkswirtschaften zu einem global player, der die offene Auseinandersetzung mit dem amerikanischen Wettbewerber nicht länger scheuen wollte ... Die Idee, Westeuropa eine gemeinsame Währung zu stiften, die dem US-Dollar in allen Funktionen einer Leitwährung Paroli bieten konnte, passte in diesen Rahmen. Es wäre dafür nicht zwingend notwendig gewesen, die Deutsche Bundesbank zu entmachten, die bis dahin - mit wechselndem Erfolg - auf die Einhaltung der Spielregeln für eine einheitliche Geld- und Wechselkurspolitik gedrungen hatte. Paradoxerweise war es aber gerade die Chance der Rückgewinnung gesamtdeutscher Souveränität, welche die Bundesregierung geneigt machte, der französischen Forderung nach Eingliederung der Bundesbank in ein europäisches System der Zentralbanken nachzugeben.«
Aber wieder zurück zu dem Beitrag von Michael Rasch. Er hat nachgefragt bei den damaligen Kritikern. Beispielsweise bei Norbert Berthold, damals wie heute Volkswirtschaftsprofessor an der Universität Würzburg. Vieles sei schlimmer gekommen, als man damals befürchtet habe, so seine heutige Einschätzung. »Es habe sich erwiesen, dass die realen Unterschiede der Volkswirtschaften innerhalb der Währungsunion zu gross seien und sich das inhomogene Gebilde zwangsläufig in Richtung einer Transferunion entwickle. Dieser Prozess sei voll im Gang. Die Hoffnung, dass eine flexiblere Lohn- und Tarifpolitik sowie Wanderungsbewegungen der Menschen für einen Ausgleich innerhalb der Währungsunion sorgen würden, habe sich nicht erfüllt.« Und mit Blick auf das Defizit dessen, was man damals problematisiert habe und was heute sein soll: »Völlig übersehen habe man damals nämlich, dass die unheilige Verbindung zwischen Staatsfinanzierung und Banken letztlich zu einer Staatsschulden-, Banken- und Zahlungsbilanzkrise führen würde.«
Nicht bewahrheitet hat sich die Befürchtung einer aus dem Ruder laufenden Inflation.

Interessant der Hinweis auf einen weiteren Manifest-Unterzeichner von damals: »Die Seiten gewechselt hat Bert Rürup, ehemaliger Professor an der Universität Darmstadt und heutiger Leiter des Handelsblatt Research Institute. Er gehörte 1992 ebenfalls zu den Unterzeichnern, unterschrieb jedoch einen zweiten Aufruf im Februar 1998 unter dem Titel «Der Euro kommt zu früh» nicht mehr. Das zweite Manifest der Euroskeptiker unterzeichneten sogar 160 Professoren.« Seine Einschätzung wird von Rasch so beschrieben:
»Aus geopolitischen Gründen glaubt er nicht an einen Zerfall. Wenn der Euro zerbreche, drohe eine bipolare Währungswelt mit dem US-Dollar und dem erstarkenden chinesischen Renminbi. Die gesamtwirtschaftliche Leistung Europas sei fast so gross wie die der USA und noch deutlich grösser als diejenige Chinas. Und mit einer eigenen Weltwährung und den damit verbundenen Vorteilen bliebe der alte Kontinent auch in Zukunft ein ökonomisches Machtzentrum. Zudem wären die wirtschaftlichen und politischen Kosten eines Zerbrechens der Euro-Zone extrem hoch – gerade für Deutschland als sicheren Hafen mit hohen Forderungen an die Peripherieländer. Insofern geht Rürup davon aus, dass es zu einer politischen Einigung kommt, zu der auch Unterstützungszahlungen gehören.«
Davon abweichend sieht Renate Ohr eine Überlebenschance des Euro nur »durch eine deutliche Verkleinerung der Währungsunion und bei einer kompromisslosen Anwendung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie der No-Bail-out-Klausel, nach der Länder mit grossen Schulden und Haushaltsdefiziten nicht von anderen gerettet werden dürfen. Sie plädiert für eine flexiblere Integration in Europa mit einer Währungsunion, bei der Länder auch austreten und gegebenenfalls später wieder eintreten könnten. Sonst drohe eine dauerhafte Transferunion.«

Diese Sichtweise ist durchaus anschlussfähig: Viele Eurokritiker wie Hans-Werner Sinn folgen der „Theorie optimaler Währungsräume“, die in den 1960er Jahren entwickelt wurde, und meinen, dass die Währungsunion in ihrer heutigen Form aufgelöst werden sollte. An dieser Stelle setzt nun eine Gegenrede an, die Jan Priewe, Senior Research Fellow am Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) in der Hans-Böckler-Stiftung und bis 2014 Professor für Volkswirtschaftslehre an der HTW Berlin, in einem längeren Beitrag auf Makronom, dem Online-Magazin für Wirtschaftspolitik veröffentlicht hat: Ist die Eurozone vielleicht doch ein „optimaler Währungsraum“?

Priewe weist darauf hin, dass als prominentester deutscher Vertreter der "Theorie optimaler Währungsräume" sicherlich Hans-Werner Sinn anzuführen wäre - um dann aber im ersten Teil seiner Abhandlung darzulegen, dass es nicht "die" Theorie optimaler Währungsräume gibt, sondern mehrere Generationen, die teilweise in Konkurrenz untereinander stehen.

Ein optimaler Währungsraum zeichnet sich demnach durch starke ökonomische Verflechtung und vor allem durch uneingeschränkte Kapital- und Arbeitsmobilität aus - diesen Grundgedanken findet man in dem berühmten Aufsatz A Theory of Optimum Currency Areas von Robert A. Mundell aus dem Jahr 1961. »Sind die Voraussetzungen für einen solchen optimalen Währungsraum nicht gegeben, sei es besser, wenn eine Region ihre Währung auf- oder abwerten kann. Es war damit klar, dass ein optimaler Währungsraum eher klein ist«, so Priewe in seiner Zusammenfassung. Er hat die erste Generation mit dem Label "Nur homogene Währungsräume" versehen.
In der zweiten Generation haben wir es dann mit den "Euro-Vordenkern" zu tun. Interessanterweise spielt auch hier Mundell nach einer Abkehr von seinen ursprünglichen Ideen eine wichtige Rolle: »Mundell wurde bereits 1973 zum Fürsprecher des sogenannten „Werner-Plans“, der eine europäische Gemeinschaftswährung vorsah, und 1999 schließlich ein glühender Verfechter des Euro. Seine Gegenargumente von 1961 hatten für ihn an Gewicht verloren. Große Währungsräume waren jetzt angesagt.«
Andere Ökonomen trieben die Argumentation für große optimale Währungsräume weiter, indem sie die sogenannte und vor allem in Deutschland verbreitete „Krönungstheorie“ ablehnten und argumentierten, die Angleichung der Teilnehmer an einer Währungsunion würde "endogen" erfolgen.

Und die Gegner des Euro-Projekts? »Die heftigsten Gegner des Europrojekts waren von Anfang an der Chicagoer Monetarist Milton Friedman und der einflussreiche Harvard-Ökonom Martin Feldstein. Sie hielten den Euro für ein politisches, ökonomisch schlecht durchdachtes Projekt, das früher oder später scheitern muss«, so Priewe. Die Kritiker fokussieren auf die ihrer Meinung nach erforderlichen Ersatzmechanismen für wegfallende flexible Wechselkurse. Die Kritik mit Blick auf das Euro-Projekt wird von Priewe so zusammengefasst: »In Europa mangele es laut Friedman an relevanter grenzüberschreitender Arbeitsmobilität, Preise und Löhne seien wenig flexibel und zu stark reguliert, Handel und Kapitalverkehr seien weniger frei als in den USA, und ein europäische Zentralstaat kaum vorhanden.«

Priewe zeichnet dann die spannende Debatte der Euro-Befürworter über die Architektur der Währungsunion nach und landet bei Hans-Werner Sinn als Epigone einer neuen Generation von Euro-Kritikern nach Ausbruch der "Euro-Krise". »Sinn war anfänglich ein Befürworter des Euro und ist dann ins Lager der Totalkritik konvertiert. Heute hält er die Einführung des Euro für einen schweren Fehler. Allerdings meint Sinn auch, dass die Kosten für eine Abwicklung des Eurosystems sehr hoch wären und die Mitgliedsländer somit in einer Falle steckten.« Und die von Sinn auch immer wieder verbreitete Gegenposition hat es in sich:
»Sinns Alternativvorschläge sind eine strenge Einhaltung des Nichtbeistandsgebots, eine Schuldenkonferenz mit Schuldenschnitten – und notfalls auch eine Gläubigerhaftung mit Banken- und Staatsbankrotten, die dazu führen, dass Krisenländer freiwillig aus der Eurozone austreten, mit neuer eigener Währung abwerten und die Option erhalten, später erneut dem Euro beizutreten. Sinn will keinen Rettungsschirm, keine Anleihenkäufe der EZB, keine Eurobonds, keine Niedrigzinsen, die den Südländern nur den politischen Druck für Reformen nehmen würden. Eine europäische Währungsunion könne nur mit wenigen, aber soliden Mitgliedsländern, mit strengem Nichtbeistandsgebot, als explizite Nicht-Haftungsgemeinschaft und mit veränderten geldpolitischen Regeln funktionieren.«
Priewe ordnet das so ein: »Sinns Ansatz folgt also implizit der ersten Generation von Theorien über optimale Währungsräume, deren Verfechter wie oben gezeigt ihre eigenen Thesen später selbst korrigiert hatten.«

Bleibt am Ende die Frage, wie denn Jan Priewe selbst die Dinge sieht. Dazu führt er aus: »... man sollte sich klarmachen, dass der Zusammenbruch des Eurosystems die schlechteste aller Alternativen darstellt. 28 europäische Währungen mit flexiblen Wechselkursen schaffen riesige Probleme und lösen wenige. Die Handels- und Kapitalintegration haben zu einer gewaltigen gegenseitigen Abhängigkeit geführt. ... Die Eurozone ist ... alles andere als eine „optimale Währungsunion“ – das heißt aber noch lange nicht, dass der Euro nicht dennoch funktionieren kann.«

Wenn das nun den einen oder anderen nicht wirklich befriedigt zurücklässt, kann an dieser Stelle nur auf den aktuellen Diskurs über die Zukunft der Euro-Zone hingewiesen werden. Vgl. dazu beispielsweise diese Veröffentlichung:
Björn Hacker und Cédric M. Koch (2016): Reformdiskurse zur Eurozone. Kontinuität, Ausbau oder Rückbau in der deutschen Debatte, Berlin, September 2016
Sie betonen die seit langem vorhandene Spaltung in Befürworter einer Stabilitätsunion und Anhänger einer Fiskalunion.

Bewahrer, Entwickler - und Abwickler:
  • Den Status quo der Architektur der Währungsunion weitgehend erhalten wollen die Anhänger einer Stabilitätsunion, angeführt durch die aktuelle und die vorherige CDU-geführte Bundesregierung unter Bundeskanzlerin Angela Merkel. Die tonangebenden Befürworter einer Stabilitätsunion verorten den Grund für die Eurokrise in der mangelnden Regelbefolgung und wettbewerbsschädlichen Politiken der Krisenstaaten.
  • Das wesentlich kleinere Lager der Anhänger einer Fiskalunion argumentiert mit grundsätzlichen Konstruktionsfehlern. In diesem Lager wird für eine Vervollständigung der Währungsunion durch Elemente grenzüberschreitender Haftung und abgestimmte Politiken plädiert. Das kann man eher dem linken politischen Lager zuordnen. 
  • Und nun kommt noch eine neue, überaus heterogene dritte Gruppe dazu, von deren Vertreter für einen Rückbau der Währungsintegration plädiert wird. Die Heterogenität dieser Gruppe macht das folgende Zitat deutlich: »Konservativ-liberale Kritiker rund um die AfD sehen die Bindung an vermeintliche Krisen- und Schuldenstaaten als ernste Gefahr für deutsches Steuergeld. Dagegen sorgen sich Kritiker aus dem linken politischen Spektrum um die Erosion nationaler Wohlfahrtsstaaten und Demokratien durch die zunehmende Marktradikalität des Euro-Regimes.« (Hacker/Koch 2016: 2). Diese Position wird also nicht nur auf der rechten Seite vertreten, die Autoren weisen explizit darauf hin, dass sich ebenso innerhalb der Linken, gerade auch in der Linkspartei, ein Pol gebildet hat, der sich für ein Ende des Euros ausspricht. 
Und sie fügen hinzu: Bei weiter verschleppter Krisenlösung wird die Attraktivität einer Abwicklung der Gemeinschaftswährung zunehmen. Wenn man das für schädlich oder gar katastrophal hält, dann müsse man für neue Schritte in Richtung auf eine Fiskalunion plädieren. Eigentlich, denn auch den beiden Autoren ist die um sich greifende Abneigung gegen eine solche Entwicklungsrichtung in vielen Mitgliedsstaaten und damit eine nur sehr geringe Realisierungswahrscheinlichkeit bewusst.

Insofern drängt sich die Frage auf: Ist der Euro noch zu retten? Jeromin Zettelmeyer hat seine Publikation vom September 2016 entsprechend überschrieben, versehen mit dem ambitionierten Untertitel: Vorschläge für eine neue europäische Wirtschaftspolitik. Zettelmeyer beklagt, dass die Fiskalpolitik im Euroraum in den letzten Jahren kollektiv zu restriktiv und damit eine der Ursachen für die massiv expansive Geldpolitik der EZB - mit problematischen Nebenwirkungen - gewesen sei.
Wie nun könnte ein neuer und besserer fiskalischer Ordnungsrahmen aussehen?
»Dieser sollte sich: (1) nicht nur auf Fiskalregeln stützen, sondern in höherem Maße als bisher auf gemeinsame Institutionen einerseits und Marktdisziplin andererseits; (2) die bestehenden Regeln vereinfachen und  exibilisieren; (3) einen Mechanismus beinhalten, der kollektiv zu restriktive oder zu expansive Fiskalpolitik der Mitgliedsstaaten auf Ebene der Eurozone korrigiert und dadurch die EZB-Geldpolitik unterstützt und ergänzt.« (Zettelmeyer 2016: 2)
Und wie soll das geschafft werden können? Er kann sich folgende Elemente vorstellen:
Ein Investitions- und Stabilisierungszwecken gewidmetes Eurozonenbudget im Umfang von etwa 2 Prozent vom Eurozonen-BIP, kontrolliert durch einen Eurozonen-Finanzkommissar und ein parlamentarisches Aufsichtsgremium; eine Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, die Mitgliedsländern insbesondere in schlechten Zeiten mehr Ausgabenflexibilität gibt, sofern andere Aspekte der Wirtschaftspolitik – Ausgabenqualität, Strukturreformen – "stimmen"; ein nach einer angemessenen Übergangsperiode einzuführender Insolvenzmechanismus für Staaten, der dafür sorgt, dass private Investoren angemessen an den Kosten von Schuldenkrisen beteiligt werden und deutlich überschuldete Staaten früher als bisher Marktzugang verlieren; und die koordinierte Einführung von BIP-abhängigen Staatsanleihen, die in schlechten konjunkturellen Zeiten zu deutlich niedrigerem Schuldendienst führen als in guten Zeiten und so eine antizyklische Fiskalpolitik unterstützen und Überschuldung vermeiden.
Man kann sich vorstellen, was das für eine herkulische Aufgabe im derzeitigen Europa ist. Aber ist "muddling through" oder gar ein Auseinanderbrechen der Währungsunion wirklich eine Alternative? Wohl kaum, auch wenn man sich eine schönere Welt als die des Euro im Jahr 2017 vorstellen könnte.

Foto: Pixabay

Sell, Stefan (2017): Der Euro - die einen fühlen sich bestätigt von den Widerworten vor 25 Jahren, die anderen sehen doch einen "optimalen Währungsraum", Aktuelle Wirtschaftspresse, 31.01.2017